Exproprierea de fapt prin planurile urbanistice.

Care este esența exproprierii conform literaturii de specialitate? 

În literatura de specialitate au fost formulate variate definiții în ceea ce privește exproprierea esența constând în faptul că aceasta este un act de putere publică prin care se realizează dobândirea forțată a proprietăților private asupra imobilelor necesare executării lucrărilor de utilitate publică, în schimbul unei despăgubiri (Gabriel Boroi, Carla Alexandra Angelescu, Bogdan Nazat. Curs de drept civil. Drepturi reale principale. Ediția a 2-a revizuită și adăugită. București: Editura Hamangiu, 2013, p. 62.)

Care sunt textele legale definitorii pentru expropriere în România?

Sediul materiei privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică se regăsește în cuprinsul a numeroase texte legale, definitorii fiind următoarele:

• art. 44 alin. (3) din Constituția României care prevede că „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire.”
• art. 562 alin. (3) din Codul civil „Exproprierea se poate face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire, fixată de comun acord între proprietar și expropriator.
• În caz de divergență asupra cuantumului despăgubirilor, acesta se stabilește pe cale judecătorească.” Pe lângă aceste prevederi, constatăm o amplă legislație în materia exproprierii reprezentată de Legea nr. 33/1994 precum și de Legea nr. 255/2010.

Ce stipulează Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului cu privire la expropriere?

De asemenea, potrivit Protocolului nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului adoptat în anul 1952, art. 1 privind Protecția proprietății statuează că „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.”

Care sunt caracteristicile esențiale ale exproprierii?

Din analiza celor prezentate mai sus, rezultă următoarele caracteristici esențiale ale exproprierii:

• pentru a fi legală, aceasta trebuie să fie legitimată de existența unei utilități publice,
• exproprierea are caracter oneros, aceasta nefiind concepută fără o justă și prealabilă despăgubire;
• exproprierea presupune un set de garanții de procedură (atât administrative cât și judiciare) pentru ca acest proces de expropriere să nu se realizeze abuziv, arbitrar și inoportun.

Cine inițiază procedura de expropriere?

Inițiativa exproprierii aparține exclusiv autorităților statale și este determinată de nevoia realizării unor obiective de interes public (de regulă infrastructura privind șosele, căi ferate, pasaje subterane ori supraterane etc.).

Ce reprezintă exproprierea de fapt?

Nicăieri legiuitorul nu a reglementat, nici expres, nici implicit, posibilitatea persoanelor fizice sau juridice să solicite exproprierea propriilor terenuri sau, cu atât mai puțin, posibilitatea ca statul să fie obligat la demararea procedurii exproprierii atunci când acestor persoane le este grav încălcat dreptul de proprietate privată prin acțiuni ale autoritățile publice. Or, astfel cum vom arăta în continuare, există diferite situații în care deciziile autorităților publice, prin actele și faptele lor, aduc atingeri grave substanței dreptului de proprietate al particularilor, fenomen cunoscut sub denumirea de expropriere de fapt

Deși această noțiune expropriere de fapt, nu este reglementată încă în legislația noastră, totuși, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a consacrat-o pentru a ilustra efectele unei acțiuni prin care exercițiul dreptului de proprietate privată este limitat în favoarea dreptului de proprietate publică fără a exista un act juridic și bineînțeles fără a acorda despăgubiri.

Care sunt premisele și exemplele exproprierii de fapt?

Potrivit jurisprudenței naționale, premiza acțiunilor și hotărârilor bazate pe exproprierea de fapt constă în aceea că proprietarul unui teren este tulburat în posesia bunului său imobil și nu mai poate redobândi această posesie decât cu foarte mare dificultate, terenul său fiind afectat, unor obiective de interes public.

Aceasta este de exemplu, situația proprietarului unui imobil căruia i se interzice să construiască pe terenul său, ca urmare a modificărilor apărute în planurile urbanistice. Practic proprietarul trenului, deși nu a pierdut proprietatea asupra bunului său, el nu se mai poate bucura de toate atributele conferite de lege, folosința fiind limitată, iar dispoziția anihilată, de vreme ce niciun cumpărător nu își dorește să achiziționeze un teren pe care ulterior nu îl poate folosi.(CEDO, hot. Sporrong și Lonroth c. Suediei)

Rezervarea imobilelor este practica nelegală la care se apelează în momentul în care se identifică un imobil în cadrul unor planuri urbanistice generale sau zonale pentru amenajarea unui spaţiu de interes public şi astfel în a-i anihila folosinţa, uzul şi dispoziţia proprietarului afectat, fără a-i acorda acestuia o dreaptă şi prealabilă despăgubire. Practica judiciară abundă de situații în care particularii sunt nevoiți să solicite intervenția instanțelor de judecată în încercarea de a-și apăra dreptul de proprietate în fața abuzurilor autorităților publice.

Jurisprudența și Cazuri Relevante

Ce exemple de jurisprudență națională și internațională există privind exproprierea de fapt?

1. În acest sens, redăm un pasaj din Sentința Civilă nr. 2982/09.05.2007 a Tribunalului București – Secția a VIII-a, (definitivă și irevocabilă): 

„Realizarea unei căi de comunicaţie cum este strada prevăzută a traversa în diagonală proprietatea reclamantei, reprezintă un atribut al autorităţilor publice care sunt abilitate să aprecieze oportunitatea edificării unei astfel de căi de comunicaţie, ţinând însă cont de proprietăţile private sau publice care urmează a fi afectate.

În speţă trasarea, prin PUZ-ul aprobat prin hotărârea atacată, unei străzi în diagonală pe terenul în formă de dreptunghi, proprietatea reclamantei, o împiedică pe aceasta în folosinţa bunului potrivit propriilor interese. Instanţa retine că în forma sa actuală terenul nu mai prezintă utilitatea şi valoarea dinaintea aprobării PUZ-ului fiind împărţit în două triunghiuri improprii edificări de construcţii sau alte lucrări.

Autoritatea are nu numai dreptul, ci şi obligaţia de a aprecia asupra trasării unei căi de comunicaţii, analizând propunerea făcută de partea interesată dar şi măsura în care va fi afectată proprietatea pe care va fi trasată calea de comunicaţie. Ca atare, autoritatea are obligaţia de a afecta cât mai puţin proprietatea aservită căii de comunicaţie şi a respecta dreptul la despăgubiri al titularului dreptului afectat pentru cauză de utilitate publică

În speţă se tinde la o expropriere de fapt, fiind o ingerinţă în folosirea proprietăţii care trebuie să corespundă exigenţei de proporţionalitate. În concret proprietatea reclamantei este indisponibilizată datorită formei căpătate în urma trasării străzii prin PUZ, în diagonală pe un teren în formă de triunghi, fără ca reclamanta să beneficieze de o prealabilă şi dreaptă despăgubire conform Legii 33/1994.

Instanţa consideră că trebuie menţinut un just echilibru între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării dreptului de proprietate Grija de a asigura un astfel de echilibru este inerentă mecanismului protejării acestui drept. Acest echilibru este distrus atunci când persoana în cauză suportă o sarcină specială şi exorbitantă. Reclamanta este lipsită de folosinţa bunului, fără ca aceasta să fi Încasat vreo despăgubire care să reflecte valoarea reală a terenului afectat de drum iar eforturile depuse pentru a-şi apăra proprietatea au fost până în prezent zadarnice, pârâţii obligând-o la efectuarea unui alt PUZ pe cheltuiala proprie. În acest sens se încearcă repararea greşelii autorităţii pe cheltuiala reclamantului fapt inadmisibil:

Pârâţii erau obligaţi, înainte de emiterea unei hotărâri de aprobare a PUZ-ului, să demareze procedura exproprierii astfel cum este prevăzută de Legea 33/1994 şi nu după propriile interpretări, să despăgubească coproprietarii pentru suprafaţa de teren afectată de construcţia drumului şi numai după aceea să emită acte administrative care să prevadă procedura edificării căilor de comunicaţie.”

2. Un alt exemplu în acest sens îl reprezintă, modificarea destinației zonei în care se află terenul reclamanților, dintr-o zonă cu încadrarea „centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale” într-o zonă de „urbanizare-zonă verde- scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat”, prin planul urbanistic general. Curtea de Apel Cluj a pronunţat, în 2018, o hotărâre definitivă în cauză, prin care a dat dreptate reclamanţilor şi a stabilit revenirea la situaţia anterioară a terenului – adică într-o zonă cu încadrarea „centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale”. 

„La data achiziţiei terenului în litigiul acesta era sub un anumit regim urbanistic nu atât de restrictiv ca şi cel adoptat prin noul PUG astfel fiind, perspectiva reclamanţilor privind exploatarea şi exerciţiul atributului material al dreptului de proprietate a fost radical schimbat prin noul PUG, mergând până acolo încât să fie golit de conţinut. 

În plus, această serioasă afectare a proprietăţii trebuia însoţită de garanţii din partea autorităţii publice că într-un termen rezonabil de timp obiectivul de investiţii se va realiza şi că reclamanţii, în calitate de proprietari ai terenului inclus în zona Parcului Est vor fi indemnizaţi corespunzător pentru afectarea dreptului de proprietate.  

În această situaţie ceea ce autoritatea publică a realizat a fost o expropriere de fapt a proprietarilor fără o dreaptă şi prealabilă despăgubire încălcând astfel prevederile constituţionale care garantează dreptul de proprietate.”

3. Nu în ultimul rând, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în cauza Loizidou c. Turciei, că o măsură administrativă care îi îngradește titularului, dreptul de proprietate a exercițiului liber al atributelor de folosință și exploatare reprezintă o privare de proprietate și o violare a art.1  Protocolul 1 la CEDO.

Astfel, atâta timp cât dreptul de proprietate privată este îngrădit iar atributele sale sunt doar iluzorii, ne aflăm în prezența unei exproprieri de fapt, materializată prin lipsa demarării procedurii de expropriere prevăzute de lege, fără transferul dreptului de proprietate în patrimoniul statului și fără o justă și prealabilă despăgubire.

De lege ferenda, se impune definirea acestei noțiune în dreptul intern prin prisma complexității sale și a efectelor pe care le generează, practica autorităților publice de a rezerva prin planurile urbanistice anumite imobile în vederea realizării în viitor a unei lucrări de utilitate publică nefiind acoperită de lege și producând grave prejudicii patrimoniale particularilor.